進一步完善工程造價市場形成機制的重要探索—— 關于亞行貸款項目定標流程的總結
發布日期：2021-12-31 作者：業務二部 李釗鵬、戴建忠一、亞行貸款項目招標簡述
亞行貸款項目的招標，依據《亞洲開發銀行采購指南》的相關規定執行，為規范世界銀行在華貸款項目的采購工作，我國財政部于 1991 年組織編寫并出版了《世界銀行貸款項目招標采購文件范本》（以下簡稱“范本”），亞洲開發銀行貸款項目也適用此范本，此后在項目招標采購的實踐中，該范本進行了多次修訂，以更好地指導項目的招采工作。
亞行項目的采購方式有國際競爭性招標、國內競爭性招標、詢價采購、直接簽訂合同（類似單一來源采購）等，我們參與的項目都采取國內競爭性招標的形式，并采用“最低評標價法 ”，因此只需要編制工程量清單而不編制招標控制價，在清單編制完成后需要編制工程師估算價，工程師估算價在開標前不公布，但在評標階段要作為參考。
二、評標流程
（一）開標后，評標委員會對投標文件的完整性、實質性響應進行審查，經審查通過的投標人，其報價均視為有效報價，造價咨詢單位編制的工程師估算價也按一個有效投標報價進入評審，全部投標報價和估算價的算術平均值為評標的參考價。評審過程中，評標委員會對有效投標報價進行匯總，按低價順序排名，并計算出每個投標報價與參考價的偏離度，作為判斷投標報價的合理性的參考依據。評標委員會最終按照最低投標報價排名，一般會推薦3個以上投標人作為中標候選人，并出具初步的評標報告。
（二）業主根據初步的評標報告，對候選中標人的投標文件進行進一步審查，對其中有疑問的內容，可以要求投標人進行澄清，包括投標報價的異常，以及資質、業績及其他資料等。經過澄清，業主認為投標人提供的澄清資料可以證明其具有履約能力的，可以擬定為中標人進行公示，公示期間無異議，即可授予合同。
（三）在審查過程中，除了對投標人的資格審查，重點是核查投標報價是否存在異常低價，或者嚴重不平衡報價、支付前置，這也是我們的工作重點。
1.異常低價投標
異常低價投標是指綜合投標的其它構成要素，其投標價格顯得過低，以致對投標人根據所報價格履行合同的能力產生疑慮。
當異常低價投標出現時，須采取以下三步措施：
(1) 通過與工程預算、其他實質響應投標的價格或最近簽訂的類似合同價格相比較，來識別異常低的成本和單價；
(2) 對投標人的資源投入和定價進行澄清和分析，包括管理費用、不可預見費和利潤率；
(3)通過分析決定接受或拒絕該投標。
涉及異常低價的情形，業主將要求投標人就投標范圍、提交的施工方案、進度計劃、風險與責任的分配等對其投標報價進行書面解釋，包括詳細的成本分析和單價分析。這也可能包括有關制造過程中節省開支、所提供的服務或者施工方法、所采用技術解決方案以及任何關于投標人所提供的工程、設備或服務的可用特惠條件方面的信息。
在對投標人提供的解釋和詳細的價格分析進行審核之后，業主可以酌情做出以下決定：
(1) 接受該投標，如果所提供的證據充分說明了其低價和低成本的可信性，這種情況該投標不被視為異常低價投標；
(2) 接受該投標，但要求投標人自費將其履約保證金的金額增加到足以保護業主免受經濟損失的程度。履約保證金的金額一般不得超過合同價格的20%。如果投標人不同意增加履約保證金金額，其投標將被拒絕；
(3) 若所提供的證據不能充分說明其低價，則拒絕該投標，并且如有需要，為下一個排名的投標做類似的判定。
2.不平衡報價或支付前置的投標
對于最低評標價的投標，如果業主認為其嚴重地不平衡或支付前置，業主可要求投標人就工程量清單中的任何或全部項目提供詳細的價格分析，以表明該價格與建議的施工方法和時間表之間存在著內在的一致性，以及提供原材料、設備和勞務的計價和來源的分析。
在對投標人提供的信息和詳細的價格分析進行了評價，業主可以酌情做出以下決定：
（1）接受該投標；或接受該投標，但要求投標人自費將其履約保證金的金額增加到足以保護業主免受經濟損失的程度。履約保證金的金額一般不得超過合同價格的20%。如果投標人不同意增加履約保證金金額，其投標將被拒絕；
（2）拒絕該投標，并且如有需要，為下一個排名的投標做類似的判定。
三、“最低評標價法”的弊端
亞行貸款項目采用的“最低評標價法”，也是國際上普遍采用的評標辦法，有利于節省項目投資、減少暗箱操作，但是也有各種弊端，其中最為不利的，就是惡意低價中標后，項目的質量和安全難以保障。因此，必須依次對中標候選人的投標報價進行核查，判斷其是否存在異常低價的情況，而我們工作的難點就在于異常低價的核查，主要有以下方面：
1.對異常低價，沒有既定的標準，且每個施工企業的管理水平、采購渠道等都不盡相同，很難界定某個投標人的報價是否屬于異常低價。亞行通常以全部有效投標報價的算術平均值（稱為“一般價格”）作為參考來判斷投標報價的合理性，而國內業主擔心惡意低價投標的情況，因此往往更傾向于采納工程師估算價。
2.當有效投標報價數量太少時，計算出的一般價格不一定能反映正常的市場價格水平。比如在某小學項目招標過程中，只有4個實質性響應的投標人，在這種情況下，一般價格的參考價值不足。原則上來說，亞行貸款項目只要有1個實質性響應的投標人，招標工作就可以順利進行，在其他項目招標過程中就出現過此情況，這就給異常低價核查帶來極大困難。
3.根據云南省某地區歷次招標的經驗，以及跟全國各地的亞行貸款項目管理組的交流過程中都發現，國內的投標人為了中標，普遍報價偏低，甚至經常出現低于自身成本的報價，但是只要符合實質性響應條款，其報價就被認為是有效的投標報價。在某市政道路招標過程中，評標委員會推薦的5名中標候選人中，有2名投標人的報價明顯低于采購施工成本，比如鋼構件報價5.5元/t，橋梁支座報價4.13元/個等。這樣的異常報價，對于一般價格的計算影響很大，也會影響異常低價的判斷。
四、應對“最低評標價法”弊端的措施
（一）判斷異常低價與否的程序和方法
1.在招標文件中要求投標人在其報價文件中，提供單價分析表，詳細列出自身報價的組成明細，以便在評標過程中對其報價的合理性進行分析。
2.根據評標報告，計算出每個清單項的一般價格，并對推薦中標候選人的報價逐一分析，計算出每一項報價與一般價格的偏離度。在偏離度較大的清單項中，篩選出總價占總費用較高的項目進行分析，其中偏離度超過-15%的項目，需要求投標人進行澄清。
3.針對需要澄清的項目，要結合其澄清資料，認真查閱投標文件，尤其是綜合單價分析表，分析單價構成是否合理，投標人是否能以自身所報價格完成該項目的施工。
（二）防止低價中標的工作重點和難點
1.合理編制工程師估算價
合理編制工程師估算價，使其盡可能符合當地價格水平，是做好異常低價核查的前提，在招標過程中，雖然工程師估算價不公布，但是在評標過程中，要作為一個有效投標報價參與評標，因此估算價會直接影響評標參考價的計算。重要的是，雖然亞行認為一般價格是經過市場競爭的，更具有參考意義，但是國內業主擔心惡意低價投標，因此估算價對業主心理預期的影響很大，業主往往以估算價為參考，對投標報價的合理性進行判斷。
由于在國內的房建和市政類項目中，我們習慣于用清單定額計價體系編制招標控制價，在第一個招標的某市政道路項目中，投標報價與工程師估算價的偏離度就很高。在此后的市政類項目中，我們在編制工程師估算價時主要以市場調查為主，同時參考公司的數據庫，而不用定額編制，在房建類的項目中也是以市場調查的價格為主。
2.深入分析投標報價
經過幾個項目的招標可以看出，一般價格在總體上的確可以反映市場平均水平，但是在評標過程中，對于單個清單項的一般價格是否合理還是要注意甄別，前提是我們編制的估算價是經過市場調查、比較接近市場水平的，這樣在異常低價核查過程中，如果發現一般價格和估算價偏離較大的項目，就再進一步深入分析。
比如在某市政道路項目中，共有15家投標人的報價為有效報價，其中“清理表土”一項的工程師估算價為3.6元/m3，一般價格達到了20.43元/m3，經查，是因為有3家投標人的不平衡報價造成的，其報價分別為79.23元/m3、72.56元/m3和92元/m3。在去除這3個投標報價以后，計算的平均價格為5.22元/m3，與估算價3.6元/m3比較接近。以上情況在各個項目評標過程中均存在，有可能因為個別投標人的不平衡報價，造成一般價格偏高或者偏低。雖然投標人的不平衡報價是可以被接受的，并不能作為否決其投標的理由，但是不平衡報價會影響一般價格的合理性。
在某市政道路項目中，共有15個有效投標報價，即使個別投標人的報價不平衡，除去其報價后，仍有足夠的有效報價來計算一般價格作為參考。但是如果在某小學項目中出現類似情況，就很難以一般價格作為參考，此時工程師估算價的合理性就顯得尤為重要。
五、總結和展望
通過幾個項目的招標工程量清單、工程師估算價編制工作，以及評標過程中異常低價的核查工作，我們積累了一定經驗，同時也發現自身的不足。
首先，我們對亞行貸款項目的管理有了更全面的了解，在和業主、亞行項目組、專家組、招標公司，以及全國各地亞行貸款項目組的交流中，我們發現國內利用亞行貸款的項目，還沒有形成統一、完善的管理模式，參與項目的各方在管理亞行貸款項目的過程中，也是不斷探索。在這個過程中，我們可以充分發揮自己的主觀能動性，探索有利于項目造價管理的管理模式。
同時，我們探索了脫離清單定額計價規則編制工程量清單、估算價的方法和途徑，這促使我們在鉆研清單定額的基礎上，也注重市場價格的調查和積累，以后在房建類等項目，也可以逐步建立自己的數據庫。
對于亞行貸款項目的造價咨詢工作，我們需要做的還有很多，以上是對于亞行貸款項目招投標工作的一些心得，望業界同行提出批評和建議。在接下來的施工過程控制、結算審核過程中，我們也將繼續努力學習和總結，相信在大家的幫助下，我們可以在亞行貸款項目的造價咨詢管理中，總結出自己的管理經驗和模式，提升自己的業務水平和競爭力！