工程造價管控熱點問題探索——高速公路EPC模式風險劃分探討
發布日期：2021-12-23 作者：第三事業區 陳美坤、王凱高速公路EPC模式是指以初步設計為基礎，將高速公路的施工圖勘察設計、工程施工等工程內容由總承包單位統一實施的發承包模式。由于該模式固有的高風險性，通常采用可調總價合同。本文將結合工作中的項目及EPC模式的思考，對該模式下的風險劃分進行探討：
一、《公路工程設計施工總承包管理辦法》中對發承雙方風險的劃分
《公路工程設計施工總承包管理辦法》（中華人民共和國交通運輸部2015年第10號令）第十三條中明確項目法人承擔的風險一般包括：⑴項目法人提出的工期、建設標準及規模的調整；⑵項目法人提出的重大或較大設計變更；⑶國家稅收等政策調整引起的稅費變化；⑷主要工程材料價格與招標基價相比，波動超過合同約定的幅度部分；⑸初步設計階段難以預見的滑坡、泥石流、突泥涌水、有毒氣體等重大地質變化，損失與處治費用可由法人承擔或雙方按比例分擔；⑹工程實施中出現的重大地質變化，其損失與處治費用除保險公司賠付外，可由總承包單位承擔或雙方按比例分擔；⑺其他不可抗力所造成的工程費用增加。除項目法人承擔的風險外，其他風險可以約定由總承包單位承擔。
任何一種風險由最適宜承擔該風險或最有能力進行損失控制的一方承擔，這一原則是風險轉移或風險約定的普適原則。從該原則的角度來看《公路工程設計施工總承包管理辦法》中關于發承雙方的風險劃分無疑具有合理性、公允性。但按上述原則，在實際操作中存在風險范圍過大、邊界不清、量化風險十分困難等問題。在面對具體項目時，需從項目法人管理能力、風險管理成本、風險偏好、風險轉移、可接受的合同對價金額、初步設計深度及質量等因素綜合權衡后，建立具有可執行性的風險管理體系。
二、高速公路初步設計到施工圖設計的變化風險，受眾多因素影響，風險影響程度難以量化
在高速公路建設領域風險劃分復雜、影響金額大的重大風險常常表現為：⑴根據施工圖審批部門意見，對初設中某段線型較差、平面指標較低，要求調整線型，增大平面指標，造成橋隧長度較初設增加；⑵初設初勘時未發現，但在施工圖詳勘階段認定為古滑坡體等重大地質缺陷，導致線路發生調整；⑶應政府方要求，施工圖設計階段對初設中的立交區位置或服務區規模需作出調整；⑷軟基處理總量、邊坡防護形式較初步設計發生重大變化；⑸隧道圍巖級別、襯砌形式發生重大調整；⑹初設批復之后施工圖批復前，設計規范發生變化。上述變化或調整將對總承包單位施工費用將產生重大影響，但要量化影響金額，存在影響范圍過大、專業邊界不清、初設數量難以核定、計價體系選擇爭議等眾多困難。
從理論風險承擔機制的角度來看，發包人基于初設圖紙招標、投標人基于初設圖紙報價。因初設圖紙質量不足（錯誤）、發包人要求（含施工圖審批行政部門要求）、政策變化、設計規范變化等因素導致施工圖較初步設計變化的費用，均應由發包人承擔。但在執行中，要量化上述風險，需要發包人付出極高的管理成本，與采用EPC模式減輕發包人管理壓力、提高管理效率的初衷相違背。
基于實踐中影響風險因素多樣、風險承擔的可操作性考慮，在劃分初設圖紙到施工圖之間變化的風險時，應對初設圖紙的深度及質量判斷，首先考慮風險轉移，盡可能將變化風險轉移至總承包單位。某項目，初設單位反饋的咨詢意見載明：推薦線已通過嚴格比較，地調工作詳盡。立交區位置定出后再次征求地方政府意見并做適當調整。線路走向、立交區位置變化的可能性較低。服務區位置及規模已是地形所限的最優選擇。基于此，在項目招標文件中明示，上述變化風險由中標人承擔，投標人對此應充分考慮。
在初設深度不足、重大變化發生概率較大的情況下，可采取約定具體段落（或位置）及專業的方式，將風險范圍限縮在可控范圍。
需要注意的是采用EPC建設模式的項目初設的深度及質量要求要比傳統的施工招標項目要高，應盡量減少因初設深度、質量不足、發包人需求變化產生的風險。
三、合理分攤施工圖批復后的工程風險
EPC總承包單位對施工圖設計的質量及深度負責，對非設計原因發生的重大地質災害，如滑坡、突泥涌水、溶洞處理等事項，約定發包人單次處理最低免賠額，超出部分按適當比例承擔，可以有效的減低發包人風險，同時約束總承包單位的設計、施工行為，提高設計、施工質量。
施工圖批復后的稅費政策、設計規范變化風險應由發包人承擔。
四、主要材料價格的漲跌風險
在高速公路建設領域，在不采用統供材料或概算金額包干的模式下，發包人一般會承擔主材價格超過約定漲幅部分的風險。在EPC模式下，該部分約定與傳統項目無異。主要材料通常為鋼筋、鋼絞線、水泥、瀝青、隧道型鋼。在數量認定時，通常以計量報表中完成的實際工程數量為準。但應注意由于同強度混凝土施工配合比眾多，建議采用單一定額配合比，以減低管理難度。基價及時價均從約定的價格信息中選擇。
五、公路EPC模式切入時點思考
現行公路EPC模式切入時點在初步設計批復后，將初步設計與施工圖設計分離，造成兩階段變化的責任劃分不清、風險分擔體系及投資管控復雜，既增加了發包人管理成本，也不利于發揮總承包方的管理優勢。
是否可以探索公路項目工可批復后采用EPC+BOT模式（全生命周期的PPP模式），發包人制定項目投資目標選定中標人后僅以少量資金進行定向補助或無補助，但不承擔項目債務。由中標人完成初步設計、施工圖設計、運營管理等一系列事項，即實現項目生命周期設計施工運營一體化，更有利于全面發揮設計、施工、管理優勢，降低項目全壽命周期成本。
（注：1、設定項目投資控制目標可參考地理位置臨近、地形地質條件接近的項目確定，需統籌兼顧運營期可能存在的虧損。
2、高速公路領域EPC模式從推行到成熟，必將是個任重道遠的探索和實踐過程，上文所述觀點敬請同行批評指正。）